开发“城市矿产”仍需多方给力
发布时间：2015-09-01 11:08:28
“城市矿产”是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻。开发“城市矿产”既能节省大量原生资源，弥补原生资源的不足，又能“变废为宝、化害为利”，是发展循环经济很好的切入点。特别是在当前我国国民经济发展对矿产资源的刚性需求不减，重要战略资源对外依存度居高不下的情况下，“城市矿产”这个“富矿”受到越来越多的关注。
相对于西方发达国家而言，我国开发“城市矿产”起步较晚。2010年5月12日，国家发改委、财政部联合下发了《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》，并公布了第一批共7个“城市矿产”示范基地名单，这标志着我国开发“城市矿产”正式起步。在国家政策的强力引导和推动下，我国的“城市矿产”得到了较快开发。短短5年多时间，国家发改委、财政部已累计确定六批共49个国家“城市矿产”示范基地。
发展“城市矿产”更多考虑的是资源深度化，通过企业集群，将分散在各家各户的小企业集中起来。在产业层面，由各个园区部署相关产业政策，从初级的回收、初级的拆解，到进入深度加工资源再利用，使资源利用能够真正深度循环起来。
然而，说着容易做着难，这一目标在具体实施中却并非那么简单。据中国矿业报记者在采访中了解到，当前中国“城市矿产”产业发展日新月异，但在发展过程中却也出现了回收体系不完善、关键技术缺失、产品附加值低、甚至于行业需依靠政府补贴推动等一系列严重问题。而造成“城市矿产”示范基地陷入进退维谷的主要原因则是国家及地方配套政策严重滞后，扶持力度不够。许多“城市矿产”示范基地发展乏力，仅能靠国家基金补助来维持生计，还没有形成自我造血、滚动发展的良性态势。要让这座“富矿”得到充分开发和利用仍然需要各方面共同努力。
2015年6月，随着国家发改委、财政部对江苏戴南科技园区、江西省丰城市资源循环利用产业基地、湖北省大冶有色再生资源循环利用产业园、陕西再生资源产业园等第六批“城市矿产”示范基地的批复，标志着我国的“城市矿产”示范基地建设超额完成了“十二五”确定的目标任务。
从2010年5月12日国家发改委、财政部联合下发《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》，并公布了第一批共7个“城市矿产”示范基地名单之后，在国家政策的强力引导和推动下，我国的“城市矿产”得到了较快发展。短短5年多时间，六批共49个国家“城市矿产”示范基地相继诞生。
毋庸置疑，在当前我国国民经济发展对矿产资源的刚性需求不减，重要战略资源对外依存度居高不下的情况下，“城市矿产”这个“富矿”正越来越得到国家的重视。
然而，中国矿业报记者在一些“城市矿产”示范基地采访中发现，由于国家相关配套政策尤其是地方支持力度不够，许多“城市矿产”示范基地发展乏力，仅能靠国家基金补助来维持生计，还没有形成自我造血、滚动发展的良性态势。
诱人的“城市矿产”
“城市矿产”是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻，是指工业化和城镇化过程产生和蕴藏在废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中，可循环利用的钢铁、有色金属、稀贵金属、塑料、橡胶等资源。其利用量虽然相当于原生矿产资源，但相较而言，开发“城市矿产”更环保、更生态、更具有经济价值，是发展循环经济很好的切入点，产业结构升级的新路径，既能节省大量原生资源，弥补原生资源的不足，又能“变废为宝、化害为利”，为缓解资源环境矛盾作出积极贡献。
“城市矿产”概念的提出始于本世纪初，一些发达国家率先尝试开发。经过多年的发展，开发“城市矿产”在西方发达国家已经成为一个新兴的朝阳产业。
据美国全国物质循环利用联合会公布的数字，全美共有5.6万家公私企业涉及废弃物的回收利用行业，提供了110万个就业岗位，每年的毛销售额高达2360亿美元。日本于2001年制定并实施了《家用电器回收法》，据测算，目前日本国内的“城市矿产”蕴藏了约6800吨黄金、6万吨白银和4400吨钽，相当于全球黄金储量的16%、白银储量的22%、钽储量的10%。德国采用多元回收体系对玻璃、铝、锡、塑料等包装物进行回收，回收率分别达到100%、100%、99%和97%，有效地降低环境负荷。
而“城市矿产”的前景和利润也相当诱人。既利于环保，又能给地方经济建设带来一定的资源支持。比如一吨电子板卡，就可以分离出286磅铜、1磅黄金、44磅锡，仅1磅黄金就价值6000美元。
相对于西方发达国家而言，我国的“城市矿产”起步较晚。2010年5月12日，国家发改委、财政部联合下发了《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》，并公布了第一批共7个“城市矿产”示范基地名单，这标志着我国的“城市矿产”正式开始起步。
《通知》的核心内容，即我国决定用5年时间，在全国建成30个左右技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地，推动报废机电设备、电线电缆、家电、汽车、手机、铅酸电池、塑料、橡胶等重点“城市矿产”资源的循环利用、规模利用和高值利用。开发、示范、推广一批先进适用技术和国际领先技术，提升“城市矿产”资源开发利用技术水平。探索形成适合我国国情的“城市矿产”资源化利用的管理模式和政策机制，实现“城市矿产”资源化利用的标志性指标。
“目前世界上已经有不少国家提出开发‘城市矿产’，资源再生产业已成为全球发展最快的朝阳产业，这项资源战略对我们国家来说也仍然具有非常重大的意义。中国人均资源相对不足，具有战略意义的45种矿产资源，很多在一定程度上短缺，重要战略性资源对外依存度过高。”2010年6月1日，国家发改委环资司巡视员何炳光在“循环经济政策聚焦暨首届循环经济10大新闻评选结果发布会”上表示，开发“城市矿产”，是对我国经济安全具有战略意义的举措，而与此同时在利用过程中也解决了环境污染问题。
同样，在谈到发展“城市矿产”示范基地建设的意义时，上述《通知》指出，它是缓解资源瓶颈约束的有效途径。当前我国仍处于工业化和城镇化加快发展阶段，一方面，经济增长对矿产资源的需求巨大。另一方面，国内矿产资源不足，难以支撑经济增长，重要矿产资源对外依存度越来越高。与此同时，我国每年产生大量废弃资源，若能够得到有效利用，将可替代部分原生资源。2008年，我国10种主要再生有色金属产量约为530万吨，占有色金属总产量的21%，其中再生铜约占铜产量的50%。
《通知》提出，开展“城市矿产”示范基地建设是减轻环境污染的重要措施。“城市矿产”资源已经载有原生资源加工过程中能耗、物耗、设备损耗等。利用“城市矿产”资源就是充分利用废旧产品中的有用物质，变废为宝，化害为利，可产生显著的环境效益。开展“城市矿产”示范基地建设，将拆解、加工环节产生的污染集中处理，能有效减少环境污染。
《通知》还指出，开展“城市矿产”示范基地建设是发展循环经济的重要内容，是培育新的经济增长点的客观要求。发展循环经济的根本目的在于提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。利用“城市矿产”资源能够形成“资源－产品－废弃物－再生资源”的循环经济发展模式，切实转变传统的“资源-产品-废弃物”的线性增长方式，是循环经济“减量化、再利用、资源化”原则的集中体现。特别是随着我国全面建设小康社会任务的逐步实现，“城市矿产”资源蓄积量将不断增加，资源循环利用产业发展空间巨大。同时，利用该资源还有助于带动技术装备制造、物流等相关领域发展，增加社会就业，形成新的经济增长点，是发展战略性新兴产业的重要内容。
尴尬的发展现状
发展“城市矿产”更多考虑的是资源深度化，通过企业集群，将分散在各家各户的小企业集中起来。在产业层面，由各个园区部署相关产业政策，从初级的回收、初级的拆解，到进入深度加工资源再利用，使资源利用能够真正深度循环起来。
然而，说着容易做着难，这一目标在具体实施中却并非那么简单。
据中国矿业报记者在采访中了解到，当前中国“城市矿产”产业发展日新月异，但在发展过程中却也出现了回收体系不完善、关键技术缺失、产品附加值低、甚至于行业需依靠政府补贴推动等一系列严重问题。而造成“城市矿产”示范基地陷入进退维谷的主要原因则是国家及地方配套政策严重滞后，扶持力度不够。
就拿国家发改委、财政部批准的第二批“城市矿产”示范基地、国家级循环经济试点单位河南省长葛市大周镇来说，该镇是长江以北最大的废旧有色金属集散地，经过30年来不断发展积累，现在已初步形成了以金汇集团为龙头的不锈钢、铝、铜、镁、镍回收加工为主业的再生金属产业，构建起了“一手回收商—专业化回收处理商-批发商-加工商”的再生金属回收加工利用链条和“回收-预处理-初级加工-深加工”的循环经济产业链。目前，该镇年回收废旧金属260万吨，再生各类金属180万吨，回收加工率达到了60%，实现产值达到600亿元，已经发展成为我国中部地区重要的再生金属集散地。
2011年7月，该镇的再生金属回收加工区成为“城市矿产”示范基地后，致力于再生资源领域发展，围绕“城市矿产、综合利用、循环经济、产业互通”来做强做大产业的金汇集团，组建了以开发“城市矿产”的葛天再生资源公司、以生产不锈钢的鑫金汇、以金属深加工的鼎大制品、以发展第三产业的大通伟业、以PPP领域为主的京汇中邦等公司，以求形成完整产业链，促进资源的深度利用。然而，理想很丰满，现实很骨干。该公司建设近4年来，非但没有跟原先预计的那样实现盈利，反而还累计亏损了1亿多元。
“对我们这个示范基地，国家专项基金补贴3亿元，现在已拨付了50%，剩余的50%到今年10月底全部工程项目验收完成后拨付。”葛天再生资源有限公司常务副总经理王磐钰告诉记者，“城市矿产”和循序经济是未来的发展趋势，经过多年的发展，葛天再生资源公司已出具规模，但如何来支撑发展，提高自身的“造血”功能依然是困扰“城市矿产”发展的关键原因。如果发展“城市矿产”只靠“输血”，连年亏损，再有实力的企业也会支撑不下去。
据了解，目前制约葛天集团最大的因素是回收废旧金属成本高、数量少。就报废汽车来说，该公司按照规划建设了年处理量6万辆的拆解车间，但现在已经建成的3万辆的能力还远远“吃不饱”。
“许昌市共拥有汽车总量60多万辆，按照5%的报废率，每年应该有3万辆汽车报废，而实际上许昌市全年报废的汽车不到2千辆，根本无法来满足需求。”王磐钰分析说。
“汽车到了报废期不去申请报废，根本原因是政策缺失，对报废汽车的补助太低，每辆报废汽车申请报废只补助七八百元，车主自然不会大老远去申请报废。”一位业内人士分析说，现在再生资源公司的报废车辆之所以少，还有一个原因就是许多报废车辆流通到了“黑市”，被拆解后当零部件卖了。这对公路交通安全来说，无疑埋下了诸多炸弹。
中国矿业报记者在葛天再生公司园区发现，偌大的金属回收市场冷冷清清，正常开门营业的并不多。而按照规划，该市场将容纳数百家废旧金属回收企业。
“现在废旧金属回收行业还处于‘家庭作坊’式阶段，许多个体户习惯于房前屋后，不愿意进入统一的市场。”王磐钰说，许多废旧金属回收企业之所以不愿意搬进统一的大市场内，除了传统观念制约外，还有就是只考虑了眼前的入场成本问题和交通便利问题，而没有考虑入场并形成规模后的发展趋势和前景。
此外，这些“家庭作坊”式的废旧金属回收企业还存在着很多管理漏洞，成为了私自拆解车辆、非法出售零部件的温床，不但不利于国家和地方对废旧金属回收的监管，还因为露天乱堆乱放废旧金属而容易造成环境污染。
更重要的还是区域限制而导致的报废汽车无法异地进行统一拆解。目前，对报废汽车实行的地级辖区内统一报废拆解，不能跨地区回收。就河南省来说，虽然目前只有长葛市大周镇一个国家级“城市矿产”示范基地，但因为其位于许昌市辖区内，所以只能许昌辖区内的报废汽车有权进行回收拆解，而相邻的郑州、开封、平顶山等其他地级，即便有报废汽车也不能回收。
而国家现行的财税政策也不利于“城市矿产”示范基地的建设和发展。据中国矿业报记者了解，2008年以前，国家对回收、分拣、加工废旧金属行业实行增值税百分之百返还。此后，又调整为增值税全额征收然后30%返还。因为废钢资源占比比较，去年国家工信部、税务总局联合下文，对达到一定规模的企业，可以实行50%增值税返还，而有色金属则没有享受到这一利好政策。
“废旧金属回收、分拣挣得都是辛苦钱，而且都是从各家各户收来的，没有抵扣，但销售时却都要缴纳增值税，企业很难再有利润可言，赚的钱连生产线的投资利息都不够。”王磐钰说，“即便现在实行了增值税返还，但不是即征即返，返还额度小，周期长，有时半年甚至一年才返还一次，不利于企业的发展。”
事实上，这种情况并非个例。据相关人士透露，目前国家发改委、财政部已经批复的前六批39家“城市矿产”示范基地中，许多都面临这样的难题，有些甚至纯粹是为了套取国家财政补助而申报的示范基地。
“企业都是趋利的，如果从事‘城市矿产’的企业光赔不赚，即便是国家财政资金补助得再多，企业也没有积极性。因为财政资金补助得越多，企业配套的也越多，企业面临的亏损风险可能也就越大。”相关业内人士分析说。
前景可期仍需给力
相关数据显示，经过工业革命以来300多年的开采和利用，全球80%的可工业化利用的矿产资源已经从地下转移到地上，以垃圾的形式堆积，总量已达数千亿吨，并仍以每年百亿吨以上的速度增长。在中国，随着工业化、城镇化和消费的持续升级，废钢、废有色金属、废弃电子产品、报废汽车和机电设备等各种废弃物每年以10%的平均速度增长，年产生量超过40亿吨，城市矿产资源可谓极大丰富。
“城市矿产”通过对传统意义上的“垃圾”进行回收处理利用，不仅能够变废为宝，节约资源，缓解资源瓶颈约束，还是破解中国目前严重的“垃圾围城”危机、减轻环境污染、创造环境价值的有效途径，更被视之为未来支撑国家经济发展的重要战略资源。尤其是在当前全球矿业形势趋冷，矿产品价格大跌的严峻形势下，再生金属市场也严重受挫，国家更应该出台积极扶持政策。
事实上，近年来，国家已先后出台了有关扶持政策。2011年开始实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，虽对电子废弃物处理设立了较高准入门槛、致废弃电器电子产品回收拆解资质稀缺性渐显，但可有效避免业内恶性竞争。而最新于6月25日由财政部、国家税务总局联合发布《关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》，则对废旧电池、废金属类产品、废旧橡胶等多项不享受优惠、难以落地的项目予以退税优惠，直接增厚资源化处理企业的利润。
但是，这些政策还无法适应和满足“城市矿产”行业发展的需要。因此，国家和地方在加强对“城市矿产”回收利用技术研究，建立示范基地基础上，还要采取积极的经济政策予以扶持，该过去的单纯财政补贴为充分通过运用财政、税收、金融、投资等组合拳来落实。同时，地方层面上也要出台与之相配套的扶持政策，比如在土地方面，要优先保障。在回收市场建设方面，要通过提高准入门槛，逐步取消“家庭式”，实现“出家进市”，集中回收。在对废旧汽车的监管上，要真正落实强制性报废标准，对该报废的必须强制报废，并加强报废车辆回收流通市场管理，严厉打击非法拆解买卖零部件行为。同时，还要打破区域限制，允许有资质的企业跨区域回收报废车辆。
“当前国内普遍重视城市矿产的社会属性而忽视其自然属性，后果便是企业更重视处理废弃物所创造的环境价值，‘等、靠、要’政府补贴，缺乏自主探索精深加工技术的动力，行业发展更多依靠政府推动。”有相关业内人士这样指出。
而国家社会科学基金重大项目《基于国家金属资源安全视角的城市矿产开发利用》首席专家、中南大学金属资源战略研究院教授王昶认为，如果能够更多地站在资源的角度看待城市矿产，开发精深加工技术使其向材料方向发展，那么城市矿产的附加值会大大提高，并使其恢复市场的本来面目;企业也将不再主要依靠政府，而更多依靠创新驱动和市场发展，形成良性循环。
“随着国家鼓励政策的不断出台及力度的不断加大，越来越多的企业正在积极投身其中，城市矿产产业市场前景可期。”王昶表示。
