对症下药有效推进——我国尾矿综合利用述评
发布时间：2015-08-25 13:40:03
矿产资源开采品位的不断降低使得尾矿排放量越来越多，以铜矿为例，截止2014年底，其尾矿排放总量近30亿吨。尾矿的大量排放不仅成为生态环境的重要污染源，而且占用大量土地资源、危害生命财产安全，诸多问题越来越受到社会各界的广泛关注。要破解尾矿的资源环境问题，迫切需要针对实际问题施政，促进尾矿资源化，进而更好地为经济社会发展服务。
尾矿综合利用出现“两个大头”
随着前期矿产品价格的高位运行，在资源供不应求的驱动下，尾矿资源综合利用逐步进入了资本的视野。但是，我国尾矿资源综合利用发展很不平衡，即使开展了尾矿资源综合利用的矿山，其综合利用水平差异也是很大，总体出现了“两个大头”：一是未开展尾矿资源综合利用的矿山占“大头”；二是综合利用率低的矿山占“大头”。
以铜矿尾矿为例，从所调查的61个铜矿尾矿库来看，只有11个尾矿库开展了尾矿资源综合利用，占调查总数的18%。即使已经开展了尾矿资源综合利用的矿山，它们的尾矿资源年均综合利用率也只有53.1%。而且从11个尾矿库资源综合利用水平的对比来看，超过平均水平的只有3个，仅占总量的27.3%；低于平均水平的有8个，占总量的72.7%，其中年综合利用率不足10%的有2个。这“两个大头”情况，既明显地应证了我国尾矿资源综合利用发展极不平衡，同时也从另一个侧面展示出我国尾矿资源综合利用还有很大发展空间。
四类因素制约尾矿综合利用
上世纪60年代，一些矿业发达国家投入了大量的资金和人力，并出台了系列鼓励性政策，鼓励尾矿资源综合利用，最终向无尾矿山目标靠近。随着国家对尾矿资源重视程度的提升，我国尾矿资源综合利用规模在不断推进，但与国外先进水平相比还有很大的差距。以下四类因素是产生差距的根本原因：
一是技术因素。原矿类型的复杂性决定了其尾矿成分的多元性，且尾矿中各组分的品位已经很低，如此使得一些选矿技术未能完全适应低品位尾矿的选矿需求；一些特殊元素组分，由于工艺复杂、投资大，还难以工业化规模实施，或者说从经济上讲还行不通。
二是经济因素。尾矿作建材或用于采矿充填是其综合利用的重要方向，但问题的核心在于，尾矿作为建筑用砖等低附加值产品，因远离消费市场而导致产品运输半径过大，使得产品运输成本太高而削弱了产品市场竞争力。
三是政策因素。虽然国家先后出台了资源综合利用减免所得税、部分资源综合利用产品企业减免增值税等优惠政策，但还没有具体制定针对尾矿综合利用的鼓励性政策。
四是数据与信息因素。目前，很多矿业发达国家至少完成了一轮重点矿山尾矿资源的调查评价，能够满足社会投资决策的需要。我国至今还未开展全国性尾矿资源专题调查评价，不能满足社会投资决策的实际需要。
政策支持不给力
从上世纪80年代开始，我国加强了尾矿综合利用方面的管理，并先后出台了一些鼓励尾矿资源综合利用的宏观政策，但是由于政策过粗，使得实践中政策应用或落实上频频“缺钙”。第一，政策过粗，没有可操作性。目前，我国尾矿资源政策基本都是以“粗线条”型的政策为主，缺乏实践上的可操作性。例如金属尾矿综合利用专项规划（2010-2015）、产业结构调整指导目录等文件中，均涉及矿山尾矿和固体废弃物综合利用等方面的问题，政策的方向都很明确，但是就是缺乏政策的实施方案，而且也没有明确政策的实施主体，从而不能使得政策从操作层面落地。第二，政策应用“充满辛酸”。鼓励尾矿资源综合利用的政策方向是明确的，但是实践中应用起来“充满辛酸”，影响到推进尾矿资源综合利用的积极性。例如，部分地区尾矿综合利用要套用一般资源的综合利用优惠政策，其申请程序非常繁琐，而且人为干扰因素较多，这不能不影响政策的实施效果。第三，实践中存在“部门回避”现象，例如安全、环保部门，比较担心开发利用中尾矿溃坝及有毒污染物泄漏等事故发生，推动尾矿综合利用的积极性不高。第四，政策层级低。我国资源综合利用政策，多分散于国务院各部门单独或联合颁发的规章或规范性文件中，多以“通知”、“意见”、“要点”、“办法”等形式下达，政策不仅规格层次低，而且没有明确的政策实施主体，使得政策的执行力大打折扣。
推动尾矿综合利用需对症下药
针对尾矿综合利用实践中的“短板”，应更多地从技术与经济上出台激励政策，明确政策的支持重点，并完善尾矿资源管理制度，做好基础支撑与服务工作，进而不断地促进尾矿资源得到充分利用。
一要加强尾矿资源综合勘查与评价。数据信息是促进尾矿资源综合利用的前提条件，应借鉴矿业发达国家的经验，及时加强重点矿山尾矿资源的综合勘查评价工作，掌握尾矿资源存量、空间分布及组份等方面的信息，建立尾矿资源信息系统，并及时向社会公布，满足社会投资信息的基本需求。
二要加强技术研究，逐步突破尾矿资源高效利用和高附加值产品开发的技术束缚，要在梳理相关技术的基础上，选择共性的技术和装备难点，鼓励、引导企业通过技术引进或技术创新等方式，集中力量对关键控制性技术、工艺进行攻关，突破关键技术装备的瓶颈约束。
三要落实系列经济扶植政策。尾矿资源综合利用社会效益、环境效益显著，而企业经济效益可能不甚显著，因而在一定时期内必须给予经济政策扶持，其中包括制定专门针对尾矿综合利用的税收减免政策、重点项目财政支持政策、尾矿综合利用的投融资政策，目的主要是解决企业综合利用的经济效益问题。具体的实现途径可以通过综合运用财政、税收、价格、金融、投资等手段的组合来落实。
四是实施示范工程，通过示范效应唤起社会投资动机。此外，建议在解决尾矿权属问题的基础上，借鉴发达国家经验，制定“国家资源综合利用基本法”及“矿山尾矿资源综合利用管理办法”，明确包括尾矿在内的资源综合利用的基本原则、管理范围、基本制度及主要措施等内容，依法促进尾矿资源综合利用。
